Javna rasprava - Javno savjetovanje - Metodologija za regulaciju cijena univerzalne usluge

METODOLOGIJA ZA REGULACIJU CIJENA UNIVERZALNE USLUGE                        

2025.

Sadržaj

1.Uvod

2.Zakonodavni i regulatorni okvir

2.1.Poštanska direktiva

2.2.Zakon o poštanskim uslugama

2.3.Načela cijena univerzalne usluge

Transparentnost i nediskriminacija

Troškovna usmjerenost

Učinkovitost

Jedinstvene cijene

Pristupačnost cijena

3.Regulacija cijena univerzalne usluge putem price cap modela

3.1.Trajanje regulacijskog razdoblja

3.2.Ulazni parametri za izračun cjenovnog ograničenja

3.2.1.Predmet regulacije

3.2.2.Koeficijenti za izračun dopuštene promjene cijena

3.2.2.1.Koeficijent učinkovitosti

3.2.2.2.Koeficijent promjene volumena

3.2.2.3.Koeficijent troškova

3.3.Price Cap formula i izračun najvišeg dopuštenog postotnog povećanja cijena

3.4.Izvanredni zahtjev za povećanje cijena

4.Test pristupačnosti

5.Zaključak

6.Popis kratica i pojmova

1. Uvod

Hrvatska regulatorna agencija za mrežne djelatnosti (dalje: HAKOM) je nacionalno regulatorno tijelo nadležno za obavljanje regulatornih i drugih poslova u području elektroničkih komunikacija, poštanskih i željezničkih usluga. U skladu s nadležnostima određenima Zakonom o poštanskim uslugama (NN br. 144/12, 153/13, 78/15 i 110/19; dalje: ZPU), jedan od temeljnih ciljeva HAKOM-a u području poštanskih usluga jest osigurati dostupnost univerzalne usluge po pristupačnim i troškovno usmjerenim cijenama koje omogućuju učinkovito i djelotvorno pružanje univerzalne usluge.

Radi ostvarenja navedenog cilja te osiguranja učinkovitog regulatornog nadzora nad cijenama univerzalne usluge, HAKOM donosi Metodologiju za regulaciju cijena univerzalne usluge (dalje: Metodologija) kojom se utvrđuju načela i način izračuna cijena univerzalne usluge, uz uvažavanje načela transparentnosti, objektivnosti i nediskriminacije. Metodologija se primjenjuje na davatelja univerzalne usluge te omogućava HAKOM-u ocjenu usklađenosti predloženih cijena s načelima propisanima člancima 45. i 46. ZPU-a.

Ovaj dokument sadrži prikaz zakonodavnog i regulatornog okvira te definira strukturu i postupak primjene Metodologije. Metodologija je izrađena u skladu s relevantnim odredbama Poštanske direktive Europske unije te je u cijelosti usklađena s relevantnim odredbama europskog zakonodavstva.

Struktura dokumenta obuhvaća sljedeća poglavlja:

• zakonodavni i regulatorni okvir,

• opseg regulacije,

• razdoblje regulacije,

• formula za izračun ograničenja,

• način i postupak podnošenja zahtjeva za povećanje cijena.

Cilj ovog dokumenta jest uspostaviti jasna pravila za određivanje cijena usluga iz opsega univerzalne usluge, koja će istodobno omogućiti zaštitu korisnika poštanskih usluga te održivo, učinkovito i kvalitetno pružanje univerzalne usluge od strane davatelja univerzalne usluge.

2. ZAKONODAVNI I REGULATORNI OKVIR

Republika Hrvatska sastavni je dio jedinstvenog europskog tržišta poštanskih usluga. Tržište poštanskih usluga na razini Europske unije uređeno je u osnovi jednom direktivom, koja je dvaput mijenjana i dopunjavana (dalje: Poštanska direktiva), a sve u cilju harmonizacije pravila i uspostave jedinstvenog europskog tržišta poštanskih usluga. Poštansku direktivu čine sljedeći akti:

• Direktiva 97/67/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 15. prosinca 1997. o zajedničkim pravilima za razvoj unutarnjeg tržišta Zajednice u području poštanskih usluga i poboljšanju kvalitete poštanskih usluga (tzv. Prva poštanska direktiva),

• Direktiva 2002/39/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 10. lipnja 2002., kojom se mijenja Direktiva 97/67/EZ u pogledu daljnjeg otvaranja poštanskih usluga tržišnom natjecanju (tzv. Druga poštanska direktiva),

• Direktiva 2008/6/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 20. veljače 2008., kojom se dodatno mijenja i dopunjuje Direktiva 97/67/EZ u vezi s potpunim razvojem unutarnjeg tržišta poštanskih usluga (tzv. Treća poštanska direktiva).

Donošenjem Poštanske direktive uspostavljen je regulatorni okvir temeljen na pravilima unutarnjeg tržišta Europske unije, kojim se uređuju zajednička pravila za pružanje poštanskih usluga, uključujući obvezu dostupnosti univerzalne usluge, zaštite korisnika i promicanja tržišnog natjecanja.

Poštanska direktiva obvezujuća je za države članice u pogledu ciljeva koje propisuje, dok je na nacionalnom zakonodavcu obveza osigurati njezinu provedbu kroz odgovarajući zakonodavni okvir. U skladu s time, važeći ZPU u potpunosti je usklađen s Poštanskom direktivom.

Zakonodavni okvir za pružanje poštanskih usluga u Republici Hrvatskoj definiran je ZPU-om, dok su podzakonski propisi, ovisno o području primjene, u nadležnosti Ministarstva mora, prometa i infrastrukture te HAKOM-a.

Za utvrđivanje predmetne metologije primjenjiva je i obveza davatelja univerzalne usluge da obavlja računovodstvene poslove na način da se mogu utvrditi prihodi i troškovi ostvareni od univerzalne usluge odvojeno od prihoda i troškova ostvarenih od ostalih poštanskih usluga, prema vrstama usluga. U skladu s odredbama ZPU-a propisana je metodologija provedbe troškovnog računovodstva koja je definirana u Naputku za računovodstveno razdvajanje i troškovno računovodstvo od strane HAKOM-a.

S obzirom na ovlasti HAKOM-a za donošenje podzakonskih akata, ovim se dokumentom utvrđuje Metodologija za regulaciju cijena univerzalne usluge, koja se primjenjuje na davatelja univerzalne usluge te omogućuje regulatornu ocjenu usklađenosti predloženih cijena s načelima propisanim ZPU-om i pravnom stečevinom Europske unije, uključujući i Uredbu (EU) 2018/644 Europskog parlamenta i Vijeća od 18. travnja 2018. o prekograničnoj dostavi paketa, kao dio pravne stečevine prenesene u nacionalno zakonodavstvo.

U nastavku se daje prikaz relevantnih pravnih izvora na kojima se temelji ova metodologija.

2.1.        POŠTANSKA DIREKTIVA

Članak 12. Poštanske direktive propisuje da cijene za svaku od usluga koje ulaze u opseg univerzalne usluge moraju biti određene u skladu sa sljedećim načelima:

• cijene moraju biti troškovno usmjerene;

• cijene moraju poticati učinkovito pružanje univerzalne usluge;

• cijene moraju biti transparentne i nediskriminirajuće.

Nadalje, prema istom članku, prilikom utvrđivanja politike cijena potrebno je uzeti u obzir i sljedeće odredbe:

• cijene moraju biti pristupačne te omogućiti da svi korisnici, neovisno o svojoj geografskoj lokaciji i uvažavajući specifične nacionalne uvjete, imaju pristup uslugama koje se pružaju u okviru univerzalne usluge;

• kada je to nužno zbog javnog interesa, država članica Europske unije može odlučiti primjenjivati jedinstvenu cijenu na cijelom državnom području i/ili u međunarodnom prometu, i to na usluge koje se naplaćuju po komadnoj cijeni (tzv. single piece tariff), kao i na druge poštanske proizvode (vidi točku 38. preambule Poštanske direktive 2008/6/EZ[1]). Međutim, primjena jedinstvene cijene ne isključuje pravo davatelja univerzalne usluge da s korisnicima ugovara posebne cijene;

• kada davatelji univerzalne usluge sklapa individualne sporazume o cijeni s korisnicima, dužan je poštovati načela transparentnosti i nediskriminacije, kako u pogledu cijena, tako i u pogledu svih s njima povezanih uvjeta. Navedena pravila primjenjuju se i na odnose među različitim trećim osobama, kao i na odnose između trećih osoba i davatelja univerzalne usluge koji pruža istovrsnu uslugu. Sve takve posebne cijene i uvjeti moraju biti javno dostupni, osobito individualnim korisnicima te malim i srednjim poduzetnicima koji koriste poštanske usluge pod istim uvjetima.

2.     ZAKON O POŠTANSKIM USLUGAMA (ZPU)

ZPU prenosi načela iz Poštanske direktive u nacionalni zakonodavni okvir, pri čemu se pitanja cijena poštanskih usluga izrijekom uređuju člankom 45. ZPU-a. U nastavku se citira navedeni članak u cijelosti:

1)    Cijene poštanskih usluga naplaćuju se prema cjeniku poštanskih usluga.

2)    Davatelj poštanskih usluga obvezan je cjenik poštanskih usluga dostaviti Agenciji najmanje 15 dana prije početka njegove primjene.

3)    Davatelj poštanskih usluga obvezan je javno objaviti pregledan važeći cjenik poštanskih usluga i vidno istaknuti izvadak iz cjenika u prostorima namijenjenima korisnicima poštanskih usluga, te na zahtjev korisnika dati cjenik poštanskih usluga na uvid.

4)    Cijene poštanskih usluga ne smiju:

1. sadržavati dodatne iznose koje bi davatelj poštanskih usluga odredio isključivo na temelju svoje značajne tržišne snage na tržištu poštanskih usluga,

2. određivati se ispod jedinične cijene koštanja s namjerom preuzimanja ili zadržavanja značajne tržišne snage na tržištu poštanskih usluga.

5)    Pobliže odredbe o načinu i uvjetima plaćanja uređuju se općim uvjetima davatelja poštanskih usluga.

Nadalje, člankom 46. ZPU-a posebno je regulirano pitanje određivanja cijena univerzalne usluge. U nastavku se navodi citirani tekst predmetne zakonske odredbe:

1)    Cijena univerzalne usluge mora biti:

1. jednaka za istovrsne usluge za pismovne pošiljke za sve korisnike poštanskih usluga na cijelom području RH,

2. pristupačna, troškovno usmjerena i poticajna za djelotvorno obavljanje univerzalne usluge,

3. nediskriminirajuća i transparentna.

2)    Odredba stavka 1. ovoga članka ne isključuje pravo davatelja univerzalne usluge da odobrava popuste korisnicima usluga koji šalju veći broj pošiljaka, uz uvjet da je takav popust određen uvažavajući troškove, predviđen cjenikom univerzalne usluge te da se primjenjuje na jednak način na sve korisnike usluga koji šalju pošiljke pod sličnim uvjetima.

3)    Popusti iz stavka 2. ovoga članka ne utječu na povećanje neto troška iz članka 50. ovoga Zakona.

4)    Kada davatelj univerzalne usluge, na temelju ugovora iz članka 16. stavka 2. ovoga Zakona, primjenjuje posebne cijene, mora poštivati načela transparentnosti i nediskriminacije u odnosu na cijene i povezane uvjete.

5)    Agencija može odlukom u cijelosti ili djelomično izmijeniti ili ukinuti cijene univerzalne usluge prije ili nakon njihove objave, te posebne cijene iz stavka 4. ovoga članka, ako utvrdi da su u suprotnosti s odredbama ovoga Zakona.

Na temelju navedenih zakonskih odredbi proizlazi da HAKOM ima ovlast izravne regulatorne intervencije u cijene univerzalne usluge. Ta se ovlast odnosi kako na redovite cijene iz opsega univerzalne usluge, tako i na posebne cijene koje davatelj univerzalne usluge može ugovoriti s pojedinim korisnicima, pod uvjetima predviđenima ZPU-om.

HAKOM je ovlašten nadzirati predložene cijene prije njihove primjene, ali i naknadno – nakon što su stupile na snagu – te u svakom trenutku može izmijeniti ili ukinuti cijene ako utvrdi da one nisu u skladu s načelima troškovne usmjerenosti, pristupačnosti, transparentnosti i nediskriminacije, odnosno ako su u suprotnosti s bilo kojom od odredbi ZPU-a.

2.3.        NAČELA CIJENA UNIVERZALNE USLUGE

Prema Poštanskoj direktivi i ZPU, cijene univerzalne usluge moraju se temeljiti na sljedećim osnovnim načelima:

Transparentnost i nediskriminacija

Načelo transparentnosti zahtijeva da davatelj univerzalne usluge jasno, precizno i pravodobno informira korisnike i regulatorno tijelo o cijenama, uvjetima i načinu pružanja univerzalne usluge. To uključuje obvezu javne objave važećeg cjenika i općih uvjeta poslovanja, kao i dostavu tih informacija HAKOM-u prije njihove primjene, sukladno članku 45. stavcima 2. i 3. ZPU-a.

Načelo nediskriminacije podrazumijeva da se jednak tretman mora osigurati svim korisnicima koji koriste uslugu pod istim ili sličnim uvjetima. Davatelj univerzalne usluge ne smije provoditi selektivnu politiku cijena kojom bi neopravdano pogodovao pojedinim korisnicima – bilo da je riječ o poslovnim subjektima, korisnicima koji šalju veći broj pošiljaka (bulk mailers), konsolidatorima ili drugim korisničkim skupinama.

Troškovna usmjerenost

Načelo troškovne usmjerenosti ključno je za sprječavanje prekomjernih cijena koje mogu ugroziti tržišno natjecanje i interese korisnika. Troškovna usmjerenost se izravno odnosi na opravdanost razine cijena u odnosu na stvarne troškove pružanja usluge.

Prema Izvješću Europske komisije od 8. studenoga 2021.[2] o primjeni Poštanske direktive, troškovna usmjerenost podrazumijeva da cijene univerzalne usluge trebaju ostati utemeljene na troškovima i time sprječavati neopravdana poskupljenja. Time se nastoji osigurati ravnoteža između održivosti poslovanja davatelja univerzalne usluge i pristupačnosti usluga za krajnje korisnike.

Učinkovitost

Načelo učinkovitosti odnosi se na osiguranje optimalnog korištenja resursa pri pružanju univerzalne usluge, pri čemu korisnici plaćaju cijenu koja odražava stvarnu ekonomsku vrijednost usluge.

Učinkovitost se razmatra kroz tri dimenzije:

a)    učinkovitost produktivnosti (productive efficiency) znači da se usluge pružaju s najnižim mogućim troškovima, uz izbjegavanje rasipanja resursa;

b)    učinkovitost alokacije (allocative efficiency) zahtijeva da se cijene temelje na stvarnim troškovima, što osigurava optimalnu raspodjelu i korištenje usluga u skladu s ponudom i potražnjom;

c)     dinamička učinkovitost (dynamic efficiency) potiče ulaganja u nove tehnologije i razvoj usluga, čime se doprinosi dugoročnom unaprjeđenju sektora.

Stoga, u idealnoj situaciji, učinkovite cijene na konkurentnim tržištima osiguravaju da korisnici poštanskih usluga plaćaju stvarnu ekonomsku vrijednost usluga koje kupuju i da se oskudni resursi zajednice koriste što je bolje moguće. Učinkovite cijene bile bi jednake koristi koju korisnici poštanskih usluga dobivaju od posljednje konzumirane jedinice i trošku proizvodnje te posljednje jedinice, tj. inkrementalni trošak koji je nastao radi neke aktivnosti (marginal cost).

U uvjetima stvarnog tržišta poštanskih usluga, koje se razlikuje od savršeno konkurentnog tržišta, cijene moraju pokrivati varijabilne troškove, odgovarajuće udjele fiksnih i zajedničkih troškova te omogućavati razuman povrat na kapital, osobito radi osiguravanja dinamičke učinkovitosti.

HAKOM učinkovitost davatelja univerzalne usluge razmatra i u kontekstu izračuna neto troška univerzalne usluge, sukladno mehanizmu naknade propisanom ZPU-om. Pritom je važno izbjeći preklapanje između mehanizma naknade neto troška i kontrole cijena, kako bi se osigurala pravedna naknada samo u slučaju stvarnog nepravednog financijskog opterećenja.

Jedinstvene cijene

Načelo jedinstvenosti cijena podrazumijeva da korisnik plaća istu cijenu za istovrsnu uslugu, bez obzira na udaljenost između mjesta slanja i mjesta dostave pošiljke. Međutim, cijena se i dalje može razlikovati ovisno o drugim obilježjima pošiljke, kao što su njezina masa, dimenzije, način rukovanja ili odabrana brzina prijenosa.

Iako Poštanska direktiva državama članicama ne nalaže obveznu primjenu jedinstvenih cijena, ona omogućuje njihovo uvođenje kada je to opravdano javnim interesom, primjerice radi osiguranja jednakog pristupa univerzalnoj usluzi svim korisnicima, uključujući one u udaljenim ili slabo dostupnim područjima.

U Republici Hrvatskoj, cijene univerzalne usluge su jednake za sve korisnike, bez obzira na udaljenost između pošiljatelja i primatelja. Takav model osigurava teritorijalnu ravnotežu i univerzalnost pristupa poštanskoj usluzi, sukladno članku 46. stavku 1. točki 1. ZPU-a.

Pristupačnost cijena

Pristupačnost je temeljna značajka univerzalne usluge i podrazumijeva da svi korisnici imaju mogućnost korištenja usluge po priuštivim cijenama. Iako pristupačnost nije precizno definirana u regulatornom okviru Europske unije, države članice imaju obvezu osigurati njezinu primjenu u skladu s nacionalnim okolnostima.

Procjena pristupačnosti cijena provodi se iz perspektive korisnika – analizom njihove mogućnosti da si priušte poštanske usluge, bilo kroz razinu potrošnje u određenom razdoblju, bilo prema volumenu korištenih usluga. Pristupačnost se može mjeriti po jedinici usluge, ukupnoj potrošnji ili udjelu poštanskih troškova u budžetu kućanstva.

U određivanju kriterija pristupačnosti, regulator treba uzeti u obzir niz čimbenika, uključujući postojeći sustav određivanja cijena univerzalne usluge, standarde kvalitete, učinkovitost davatelja, kao i širi ekonomski i društveni kontekst.

U izvješću ERGP Report on the regulation of end-user pricing[3] koji je objavljen u prosincu 2024. ističe se važnost postizanja balansa između učinkovitog pružanja usluga (s naglaskom na troškovnu orijentaciju) i zaštite korisnika od previsokih cijena (s naglaskom na pristupačnost). Pronalaženje optimalne ravnoteže između troškovne orijentacije i pristupačnosti složen je proces koji ovisi o nacionalnim okolnostima i zakonskoj fleksibilnosti regulatora.

3. Regulacija cijena univerzalne usluge PUTEM price cap modela: PARAMETRI I METODOLOŠKI OKVIR

Kao što je istaknuto u prethodnom poglavlju, cijene univerzalne usluge moraju se određivati u skladu s opisanim načelima, čime se osigurava ravnoteža između održivosti davatelja univerzalne usluge i zaštite krajnjih korisnika. Općenito, razlikuju se ex ante i ex post pristupi:

• Ex ante regulacija uključuje prethodno odobravanje, nadzor ili ograničavanje cijena prije njihove primjene;

• Ex post regulacija temelji se na naknadnoj analizi tržišnog ponašanja i intervenciji ako se utvrde nepravilnosti (npr. zlouporaba tržišne snage, diskriminacija ili netransparentnost).

U okviru ex ante pristupa, posebno se ističe regulacija putem price cap mehanizma, kojim se unaprijed utvrđuje najviše dopušteno ograničenje (gornja granica) za prosječnu razinu cijena u okviru definirane košarice usluga iz opsega univerzalne usluge, za određeno regulacijsko razdoblje.

Ovaj mehanizam osmišljen je kako bi se zadržao nadzor nad razinom cijena, uz istodobno omogućavanje određene fleksibilnosti davatelju univerzalne usluge da unutar propisanog ograničenja prilagođava pojedinačne cijene.

Primjena price cap modela potiče davatelja univerzalne usluge na racionalizaciju troškova, ulaganje u učinkovita rješenja i prilagodbu tržišnim uvjetima, ali istovremeno ne dopušta ostvarivanje prekomjerne dobiti. Svaka promjena cijena podliježe odobrenju od strane regulatora, osobito s obzirom na načela troškovne usmjerenosti, pristupačnosti, transparentnosti i nediskriminacije.

HAKOM će u okviru ove Metodologije primjenjivati upravo price cap model kao regulatorni mehanizam za kontrolu cijena univerzalne usluge.

U nastavku su prikazane osnovne pretpostavke te metodološki okvir primjene ovog modela u Hrvatskoj, uključujući način izračuna ključnih koeficijenata i formulu za izračun najvišeg dopuštenog ograničenja cijena.

3.1.        Trajanje regulacijskog razdoblja

HAKOM jednom godišnje, u tekućoj kalendarskoj godini, provodi izračun ograničenja cijena (price cap) nakon provedene revizije Regulatornog financijskog izvještaja (RFI) i donesene Izjave o usklađenosti RFI-a za prethodnu godinu (t–1). Na temelju tog izračuna HAKOM, uvažavajući rokove kako bi davatelj univerzalne usluge mogao primijeniti nove cijene od 1. siječnja, donosi regulatornu Odluku o najvišem dopuštenom postotnom povećanju cijena (dalje: Odluka) koje davatelj univerzalne usluge može primijeniti u sljedećoj kalendarskoj godini. Regulacijsko razdoblje obuhvaća jednogodišnje razdoblje od 1. siječnja do 31. prosinca.

Za potrebe izračuna HAKOM od davatelja univerzalne usluge traži sve potrebne podatke, a po zaprimanju istih može zatražiti dodatna pojašnjenja, dokumentaciju i analitičke podloge. HAKOM može ne prihvatiti pojedine pretpostavke, obrazloženja ili ulazne vrijednosti ako ih smatra neutemeljenima ili nedovoljno potkrijepljenima.

Utvrđeno ograničenje cijena primjenjuje se na jednogodišnje regulacijsko razdoblje, a davatelj univerzalne usluge može samostalno odabrati datum početka primjene novih cijena. Novi cjenik ne mora stupiti na snagu 1. siječnja, već bilo kada unutar regulacijskog razdoblja, pod uvjetom da povećanje cijena ostaje u granicama odobrenog ograničenja te da se HAKOM-u dostavi najmanje 15 dana prije početka njegove primjene, sukladno članku 45. stavku 2. ZPU-a.

Davatelju univerzalne usluge omogućeno je da tijekom regulacijskog razdoblja provede jedno ili više povećanja cijena, pri čemu zbrojeni učinak svih povećanja ne smije premašiti ograničenje određeno Odlukom. Ako raspodjela povećanja između usluga dovede do promjene agregiranog učinka na košaricu, HAKOM će naložiti korekciju radi osiguranja poštivanja ukupnog ograničenja.

Davatelj univerzalne usluge nije obvezan u potpunosti iskoristiti izračunato povećanje cijena; ako ga ne iskoristi u regulacijskom razdoblju, ono se ne prenosi u iduću godinu, već se za svaku novu kalendarsku godinu ponovno utvrđuje novo ograničenje.

3.2.        ULAZNI PARAMETRI ZA IZRAČUN CJENOVNOG OGRANIČENJA

U ovom se poglavlju opisuje postupak utvrđivanja najvišeg dopuštenog povećanja cijena u regulacijskom razdoblju te način provjere usklađenosti dostavljenog cjenika s Metodologijom putem price cap formule.

3.2.1.           Predmet regulacije

U okviru ove Metodologije, price cap regulacija primjenjivat će se na sve poštanske usluge iz opsega univerzalne usluge, razrađene sukladno važećem cjeniku davatelja univerzalne usluge na dan podnošenja zahtjeva (s mogućnošću nove razrade u slučaju izmjene strukture usluga u cjeniku):

• Pismovne pošiljke mase do 2 kilograma u unutarnjem i međunarodnom prometu;

• Paketi mase do 10 kilograma u unutarnjem i međunarodnom prometu;

• Preporučene pošiljke i pošiljke s označenom vrijednosti u unutarnjem i međunarodnom prometu.

Dakle, u košaricu obuhvaćenu ovom Metodologijom ulaze sve usluge iz opsega univerzalne usluge, osim poštanskih pošiljaka za slijepe mase do 7 kg, koje se, sukladno članku 15. ZPU-a, pružaju bez naplate.

3.2.2.           Koeficijenti za izračun dopuštene promjene cijena

U svrhu izračuna dopuštenog ograničenja cijena unutar price cap mehanizma, u ovoj metodologiji obvezno se izračunavaju sljedeća tri ključna koeficijenta: koeficijent učinkovitosti (ke), koeficijent promjene volumena (kv) i koeficijent troškova (kt).

3.2.2.1.   Koeficijent učinkovitosti

Koeficijent učinkovitosti (ke) odražava regulatorni poticaj za povećanje operativne učinkovitosti (productive efficiency) davatelja univerzalne usluge u okviru regulacijskog razdoblja. Cilj njegove primjene nije samo pasivno praćenje kretanja troškova, već aktivno poticanje davatelja na racionalizaciju poslovanja i optimalno korištenje dostupnih resursa.

Polazi se od pretpostavke da se varijabilni troškovi, koji su izravno povezani s volumenom poštanskih usluga, mogu brzo i u cijelosti prilagoditi smanjenju obujma usluga, dok su fiksni troškovi manje fleksibilni i zahtijevaju dulje vremensko razdoblje za prilagodbu.

U situacijama kada davatelj ima veći udio varijabilnih troškova, koeficijent prepoznaje da je poslovanje fleksibilnije i lakše prilagodljivo tržišnim promjenama, pa je i regulatorni poticaj za daljnju racionalizaciju manji. Suprotno tome, kada varijabilni troškovi čine manji udio, a fiksni troškovi veći, povećava se vrijednost ke, čime se kroz regulacijski okvir stvara dodatni poticaj na davatelja da postupno optimizira strukturno nefleksibilne dijelove poslovanja.

Viša vrijednost ke u uvjetima izraženije fiksne troškovne strukture djeluje kao mehanizam stabilizacije, jer omogućuje održivost univerzalne usluge u kratkom roku, a istovremeno šalje signal davatelju univerzalne usluge da je dugoročno nužno provoditi prilagodbe i smanjivati udio fiksnih troškova. Time se postiže ravnoteža između kratkoročne stabilnosti poslovanja i dugoročne učinkovitosti, u interesu korisnika i održivosti usluge.

Koeficijent učinkovitosti računa se na sljedeći način:

gdje:

Nv predstavlja varijabilni trošak davatelja, tj. onaj dio ukupnih poslovnih rashoda (prema posljednjem revidiranom godišnjem izvještaju) koji se izravno mijenja s obujmom obavljenih usluga,

N predstavlja ukupne poslovne rashode (operativne troškove poslovanja) davatelja u skladu s posljednjim revidiranim godišnjim izvještajem.

Vjerodostojnost podataka (ostvarenih i projekcija) koje dostavlja davatelj univerzalne usluge podliježe provjeri od strane HAKOM-a. HAKOM može zatražiti dodatnu dokumentaciju i analitička pojašnjenja te, ako je potrebno, zatražiti korekciju dostavljenih podataka u svrhu točnog izračuna koeficijenata.

3.2.2.2.   Koeficijent promjene volumena

Koeficijent promjene volumena (kv) odražava utjecaj promjene volumena svih reguliranih usluga unutar košarice (sve usluge iz opsega univerzale usluge) na dopušteno kretanje cijena. Njegova je svrha osigurati da cijene budu usklađene s očekivanim promjenama volumena tijekom regulacijskog razdoblja.

Koeficijent promjene volumena računa se prema sljedećoj formuli:

gdje je:

q1i procjena volumena poštanske usluge 𝑖 iz košarice za buduću kalendarsku godinu (t+1). Projekciju volumena izrađuje davatelj univerzalne usluge na temelju podataka iz prethodnih razdoblja, poslovnog plana i relevantnih tržišnih kretanja;

q0i ostvareni volumen poštanske usluge 𝑖 u zadnjoj revidiranoj godini, za sve usluge uključene u price cap košaricu, koje se uzimaju kao referentna osnova za izračun.

Iznimno, u slučaju izmjene strukture usluga u cjeniku, kada nije moguće koristiti revidirani podatak o volumenu pojedine usluge, za izračun kv uzima se procijenjena količina za godinu t−1. U takvim slučajevima HAKOM zadržava pravo zatražiti korekciju dostavljenih podataka.

Vezano za složene usluge, kao što su pošiljke s označenom vrijednosti i paketi, čija se cijena sastoji od osnovnog dijela po masi te dodataka prema drugim obilježjima (npr. vrijednosti), u ovoj se metodologiji, radi pojednostavljenja postupka, za potrebe izračuna cjenovnog ograničenja koristi isključivo pokazatelj volumena iz posljednjeg revidiranog RFI-a. U slučaju izmjene strukture razrade usluga u cjeniku, koristi se procjena volumena temeljena na najnovijim dostupnim podacima o ostvarenim količinama.

Vjerodostojnost podataka (ostvarenih i projekcija) koje dostavlja davatelj univerzalne usluge podliježe provjeri od strane HAKOM-a. HAKOM može zatražiti dodatnu dokumentaciju i analitička pojašnjenja te, ako je potrebno, zatražiti korekciju dostavljenih podataka u svrhu točnog izračuna koeficijenata. Za projekcije volumena davatelj univerzalne usluge obvezan je dostaviti obrazloženje i usporedbu s povijesnim podacima. Projekcija volumena treba se temeljiti na poslovnim planovima davatelja, a ako je predviđeni pad veći od prosjeka, obvezno je obrazloženje razloga.  

Radi očuvanja vjerodostojnosti izračuna i sprječavanja precjenjivanja projekcije volumena, primjenjuje se ex-post korekcija odstupanja.

U slučaju da ostvareni volumen u godini t+1 (godina na koju se odnosi Odluka) odstupa od projekcije volumena korištene za izračun kv za više od 5 postotnih bodova, HAKOM zadržava pravo provesti korekciju izračuna kv u sljedećem regulacijskom razdoblju. Korekcija se provodi ex-post, kroz prilagodbu koeficijenta promjene volumena (kv) u sljedećem regulacijskom razdoblju, razmjerno uočenom odstupanju projekcije od ostvarenog volumena, čime se osigurava usklađenost s realnim kretanjima potražnje za uslugama iz predmeta regulacije.

3.2.2.3.   Koeficijent troškova

Koeficijent troškova (kt) odražava promjene u opravdanim troškovima davatelja univerzalne usluge koje imaju utjecaj na visinu cjenovnog ograničenja u regulacijskom razdoblju. Njime se uzimaju u obzir očekivane promjene pojedinih komponenti ukupnih operativnih troškova poslovanja davatelja univerzalne usluge koje su izložene vanjskim tržišnim pritiscima ili regulatornim zahtjevima, uključujući promjene cijene rada, goriva za motorna vozila i energenata.

Budući da se značajan dio troškova davatelja odnosi na troškove osoblja te troškove energenata (prije svega goriva za motorna vozila i energenata), promjene ovih komponenti posebno se prate i ponderiraju prilikom izračuna ovog koeficijenta. Uključivanjem troškova električne energije u izračun, metodologija dodatno prepoznaje važnost ekološke održivosti te potiče davatelja na prelazak na energetski učinkovitije i ekološki prihvatljive oblike poslovanja. Troškovi osoblja čine dominantnu stavku u poslovanju svih davatelja poštanskih usluga, dok su troškovi goriva i energenata operativne stavke osjetljive na tržišna kretanja.

Preostali udio troškova u ovoj se metodologiji tretira kao stabilan, odnosno indeksira se s neutralnim faktorom (indeks 1)[4].

Koeficijent kₜ izračunava se kao ponderirani indeks, pri čemu se za svaku relevantnu stavku koristi referentni indeks promjene (npr. indeks promjene bruto mjesečne plaće kod davatelja univerzalne usluge, indeks promjene cijena goriva za posljednjih 12 mjeseci, indeks promjene cijena energenata za posljednjih 12 mjeseci), uz primjenu pondera koji odražavaju njihov udio u ukupnim troškovima.

Koeficijent troškova računa se prema formuli:

gdje je:

x predstavlja udio troškova osoblja davatelja univerzalne usluge (uključujući doprinose za socijalno i zdravstveno osiguranje) u ukupnim poslovnim rashodima (operativnim troškovima) za posljednje revidirano godišnje razdoblje (godina t-1);

𝑚1 predstavlja prosječnu bruto mjesečnu plaću zaposlenih kod davatelja univerzalne usluge, izračunatu kao aritmetički prosjek bruto mjesečnih plaća ostvarenih u tekućem razdoblju od početka godine do mjeseca koji prethodi izračunu cjenovnog ograničenja;

𝑚0 predstavlja prosječnu bruto mjesečnu plaću kod davatelja univerzalne usluge za prethodno revidirano godišnje razdoblje, izračunatu na temelju podataka iz posljednjeg dostupnog godišnjeg izvješća (godina t-1);

𝑦  predstavlja udio troškova goriva i maziva za motorna vozila u ukupnim troškovima za posljednje revidirano godišnje razdoblje (godina t-1);

ℎ1 predstavlja indeks promjene cijena goriva i maziva za motorna vozila, izračunat kao omjer prosjeka vrijednosti u posljednjih 12 mjeseci i prosjeka vrijednosti u prethodnih 12 mjeseci (najnoviji dostupni podatak HICP iz vjerodostojnog izvora, primjerice DZS, Eurostat);

z predstavlja udio troškova energenata u ukupnim troškovima za posljednje revidirano godišnje razdoblje (godina t-1);

e1 predstavlja indeks promjene cijene energenata, izračunat kao omjer prosjeka vrijednosti u posljednjih 12 mjeseci i prosjeka vrijednosti u prethodnih 12 mjeseci (najnoviji dostupni podatak HICP iz vjerodostojnog izvora, primjerice DZS, Eurostat).[5]

Vjerodostojnost podataka (ostvarenih i projekcija) koje dostavlja davatelj univerzalne usluge podliježe provjeri od strane HAKOM-a. HAKOM može zatražiti dodatnu dokumentaciju i analitička pojašnjenja te, ako je potrebno, zatražiti korekciju dostavljenih podataka u svrhu točnog izračuna koeficijenata.

3.3.        PRICE CAP FORMULA I Izračun najvišeg dopuštenog POSTOTNOG povećanja cijena

Nakon izračuna koeficijenta učinkovitosti (ke), koeficijenta promjene volumena (kv) i koeficijenta troškova (kt), najviše dopušteno postotno povećanje cijena određuje se prema izrazu:

Ovaj izraz predstavlja gornju granicu postotnog povećanja cijena koju davatelj univerzalne usluge može primijeniti na košaricu obuhvaćenu ovom Metodologijom u okviru regulacijskog razdoblja. Na temelju tog izračuna HAKOM donosi Odluku o najvišem dopuštenom postotnom povećanju cijena za predmetno razdoblje.

Davatelj univerzalne usluge obvezan je, sukladno članku 45. stavku 2. ZPU-a, dostaviti HAKOM-u novi cjenik najmanje 15 dana prije početka njegove primjene.

Po zaprimanju predloženog cjenika, HAKOM primjenjuje price cap formulu za provjeru usklađenosti dostavljenog cjenika s Odlukom o najvišem dopuštenom povećanju cijena i ovom Metodologijom.

Price cap formula glasi:

Desna strana jednadžbe predstavlja najvišu dopuštenu stopu povećanja cijena utvrđenu Metodologijom, dok lijeva strana jednadžbe pokazuje stvarnu promjenu ponderirane prosječne cijene košarice reguliranih usluga u odnosu na trenutno važeće cijene.

Pritom je:

c1 prosječna vrijednost usluga iz košarice usluga za buduće razdoblje (godina t+1). Izračunava se kao ponderirani prosjek cijena iz dostavljenog cjenika za buduće razdoblje, pri čemu se za svaku uslugu koristi odgovarajuća projekcija količina za godinu t+1. U slučaju da se cijene pojedinih usluga ne mijenjaju, u izračun se uzimaju postojeće cijene iz važećeg cjenika.

Formula za izračun:

pi1 – predložena cijena usluge 𝑖 za buduće razdoblje (t+1),

qᵢ₁ – projekcija količine usluge 𝑖 za buduće razdoblje (t+1).

c0 prosječna vrijednost košarice usluga. Izračunava se kao ponderirani prosjek cijena na dan dostave cjenika, pri čemu ponderi odgovaraju ostvarenim količinama za svaku uslugu iz košarice u posljednjem revidiranom godišnjem razdoblju (godina t–1).

Formula za izračun:

pᵢ₀ – cijena usluge 𝑖 na dan dostave cjenika,

qᵢ₀ – ostvarena količina usluge 𝑖 u posljednjem revidiranom godišnjem razdoblju (t–1).

Podatke o cijenama (pᵢ₀) i revidiranim količinama (qᵢ₀) u ovom razdoblju također dostavlja davatelj univerzalne usluge.

Iznimno, u slučaju izmjene strukture usluga u cjeniku, kada nije moguće koristiti revidirani podatak o volumenu pojedine usluge, za izračun se koristi nerevidirani podatak za količinu za godinu t−1. U takvim slučajevima HAKOM može zatražiti korekciju tih podataka.

Vjerodostojnost podataka (ostvarenih i projekcija) koje dostavlja davatelj univerzalne usluge podliježe provjeri od strane HAKOM-a. HAKOM može zatražiti dodatnu dokumentaciju i analitička pojašnjenja te, ako je potrebno, zatražiti korekciju dostavljenih podataka u svrhu točnog izračuna koeficijenata.

Ako je uvjet iz price cap formule zadovoljen, tj. ako vrijedi

tada je povećanje cijena opravdano i u skladu s Odlukom HAKOM-a i ovom Metodologijom.

U suprotnom slučaju, kada je

tada predloženo povećanje cijena nije opravdano, a dostavljeni cjenik ne može stupiti na snagu dok se ne uskladi s odredbama ove Metodologije.

3.4.        Izvanredni zahtjev za povećanje cijena

Neovisno o gore opisanom postupku, davatelj univerzalne usluge može podnijeti izvanredni zahtjev za povećanje cijena unutar tekuće kalendarske godine u slučaju nastupanja izvanrednih tržišnih okolnosti koje imaju značajan i izravan utjecaj na opravdane troškove poslovanja (npr. nagli i trajan porast cijena energenata, inflatorni šok, poremećaji u opskrbnom lancu, nagli pad volumena koji nije mogao biti predviđen za vrijeme redovnog postupka, nameti regulatorne prirode kao što su primjerice troškovi usklađenja s novim propisima, nerazmjer u planiranim troškovima ulaganja u zeleno poslovanje, gdje su npr. cijene tehnologije značajno porasle, neodgodive promjene u radnoj snazi ili kolektivnom ugovoru koje se ne mogu predvidjeti ili kontrolirati i slično).

U takvom slučaju, zahtjev mora biti detaljno obrazložen, uz priložene dokaze o nastaloj promjeni okolnosti i uz kvantifikaciju njihovog učinka na troškove. HAKOM zadržava pravo ocijeniti opravdanost izvanrednog zahtjeva, zatražiti dodatna pojašnjenja i odbiti zahtjev ako utvrdi da uvjeti za njegovo prihvaćanje nisu ispunjeni.

Izvanredni zahtjev mora sadržavati svu dokumentaciju i podatke potrebne za izračun sukladno ovoj Metodologiji, uz dodatno obrazloženje i dokaze o nastupu izvanrednih okolnosti i njihovom utjecaju na troškove poslovanja.

U slučaju odobrenja, novo izvanredno povećanje cijena vrijedi do kraja tekućeg regulacijskog razdoblja, odnosno do 31. prosinca godine u kojoj je zahtjev podnesen i odobren. Izvanredni zahtjev ne može se podnijeti za razdoblje prije početka primjene cijena odobrenih Odlukom. Drugim riječima, ako je davatelju univerzalne usluge odobreno povećanje cijena za sljedeće regulacijsko razdoblje, izvanredni zahtjev može se podnijeti tek nakon što novo regulacijsko razdoblje započne.

Odobrenje izvanrednog zahtjeva uvjetovano je isključivo dokumentiranim i novim podacima koji u trenutku donošenja Odluke nisu bili dostupni ili relevantni.

U takvim slučajevima korekcija koeficijenta troškova provodi se diferencijalno – kroz dodatni korektivni faktor Δkt, koji se računa samo za one troškovne stavke koje su značajno odstupile u odnosu na prethodni izračun (Odluka).

Primjenjuje se sljedeći princip:

gdje se Δkt izvanredni zahtjev izračunava na isti način kao redoviti koeficijent, ali isključivo za one stavke koje su pogođene izvanrednim promjenama, poput naglog rasta cijena energenata, promjena u cijeni rada, povećanja troška ekoloških ulaganja itd.

Diferencijalni Δkt primjenjuje se isključivo u slučaju izvanrednih okolnosti koje nastanu nakon donošenja Odluke i služi kao zaštita davatelja univerzalne usluge od šokova koje nije mogao predvidjeti. Δkt se ne može koristiti za retroaktivne ispravke, nego je dopušten samo za nove, dokumentirane okolnosti.

Davatelj univerzalne usluge mora jasno dokazati koje su troškovne stavke pogođene, koliko su odstupile u odnosu na ranije korištene vrijednosti, razlog odstupanja, da je promjena nastala nakon donošenja Odluke i da je ukupni učinak značajan.

U slučaju podnošenja izvanrednog zahtjeva zbog iznenadnog i značajnog pada volumena poštanskih pošiljaka, moguće je zatražiti korekciju koeficijenta promjene volumena (kv) na temelju ažuriranih i dokumentiranih podataka koji odstupaju od prvotnih projekcija.

U tom slučaju, davatelj univerzalne usluge dužan je dostaviti novu procjenu volumena za preostali dio regulacijskog razdoblja, uz obrazloženje razloga i dokumentaciju kojom dokazuje da je došlo do izvanrednih okolnosti koje utječu na značajno odstupanje u odnosu na ranije podnesene podatke.

Korekcija kv provodi se po istoj metodologiji kao u redovitom postupku, ali se kao vrijednost q1i koristi nova procjena volumena za razdoblje do kraja godine. Odluku o prihvaćanju korekcije kv donosi HAKOM na temelju vjerodostojnosti dostavljenih podataka i ocjene opravdanosti izvanrednih okolnosti.

Koeficijent učinkovitosti ke se ne mijenja u okviru izvanrednog zahtjeva, budući da se temelji na podacima iz prethodno revidiranog razdoblja. Njegova je svrha poticati kontinuirano povećanje operativne učinkovitosti, a ne reagirati na kratkoročne tržišne promjene.

Izvanredne tržišne okolnosti, poput naglog pada volumena ili rasta ulaznih troškova, adresiraju se kroz koeficijent troškova kt i koeficijent promjene volumena kv, koji su koncipirani tako da osiguraju fleksibilnost i prilagodbu u slučaju takvih šokova.

Važno je naglasiti da se izvanrednim zahtjevom može odobriti isključivo dodatno povećanje cijena u odnosu na prethodno odobreno povećanje odobreno Odlukom, i to samo u iznosu razlike koja proizlazi iz korekcije parametara.

4. TEST PRISTUPAČNOSTI

U svrhu dodatne procjene učinaka promjene cijena univerzalne usluge na korisnike poštanskih usluga, HAKOM može, ako to smatra potrebnim, prije odobrenja novih cijena ili bilo kada tijekom godine, provoditi test pristupačnosti cijena usluga iz opsega univerzalne usluge.

Test pristupačnosti, ukoliko se provodi, može obuhvaćati kvalitativne i kvantitativne pokazatelje, kao što su:

• usporedba cijena usluga s cijenama u drugim državama članicama EU i Europe, prilagođenima za paritet kupovne moći (PPP),

• analiza udjela pojedinačne cijene usluge (ili košarice usluga) u prosječnoj neto plaći korisnika u RH,

• analiza udjela ukupnog godišnjeg troška usluga (ili košarice usluga) u neto dohotku kućanstva u RH,

• provođenje anketnih istraživanja među korisnicima radi prikupljanja podataka o percepciji pristupačnosti i stvarnom financijskom opterećenju,

• te drugi pokazatelji koji mogu pružiti uvid u ekonomsku pristupačnost univerzalne usluge za korisnike.

HAKOM zadržava pravo samostalno odrediti učestalost, obuhvat i metodologiju provođenja ovog testa, sukladno specifičnostima tržišta, regulatornim prioritetima i dostupnosti podataka. U slučaju da rezultati testa pristupačnosti pokažu da su cijene univerzalne usluge nepristupačne za korisnike, HAKOM može, u okviru svojih ovlasti, odbiti predložene cijene, naložiti njihovu izmjenu ili prilagodbu.

5. ZAKLJUČAK

Uvažavajući sve prethodno navedeno, HAKOM pri regulaciji cijena univerzalne usluge koristi podatke i informacije dostavljene od davatelja univerzalne usluge putem regulatornih i statutarnih financijskih izvještaja, poslovnih projekcija, dodatne dokumentacije i analitičkih pojašnjenja, kao i javno dostupnih izvora podataka. Na temelju tih informacija provodi se izračun i kontrola cijena usluga iz opsega univerzalne usluge primjenom metode ograničene cijene (Price Cap), koja uključuje koeficijent učinkovitosti, koeficijent promjene volumena i koeficijent troškova, a svi oni čine sastavni dio price cap formule.

Svrha navedenih aktivnosti jest osigurati provedbu regulacije cijene usluga iz univerzalne usluge u skladu s člankom 46. Zakona o poštanskim uslugama, uz poštivanje temeljnih načela:

• transparentnosti i nediskriminacije,

• troškovne usmjerenosti,

• učinkovitosti,

• jedinstvenosti cijena, te

• pristupačnosti cijena.

Na ovaj način HAKOM-u se omogućuje učinkovito i cjelovito provođenje regulatorne uloge u pogledu kontrole cijena univerzalne usluge, čime se osigurava da su pristupačne svim korisnicima poštanskih usluga, a istodobno usmjerene na promicanje djelotvornog i održivog tržišnog natjecanja te troškovno usmjerene i poticajne za obavljanje univerzalne usluge.

6. POPIS KRATICA I POJMOVA